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遲福林:優化營商環境成為提升經濟競爭力的現實需求

當前,優化營商環境不僅成為提升經濟競爭力的現實需求,而且成為激發市場活力、推動經濟轉型升級的關鍵所在。2013-2016年,在全球190個經濟體中,我國營商環境排名由第96位上升為第78位,在G20中排倒數第5位。僅從兩個數字看,我國的營商環境與大國的經濟地位很不相適應,優化營商環境具有相當大的現實性、迫切性。未來幾年,能不能在優化營商環境上取得實質性突破,既取決於產權保護的制度化、法治化進程,又取決於稅收結構的轉型,更取決於公平競爭市場環境的形成。

一、把完善中小企業發展的市場環境作為市場監管的重要職責

近年來,中小企業發展在我國經濟轉型升級中的作用日益凸顯,數量明顯增加。但其成長與發展並不穩定:一是中小企業平均壽命短,僅有2.5年,與美國的8.2年、日本的12.5年有較大差距;二是民間投資增速和占比出現“雙下降”。2015年民間投資增速為10.1%,2016年降為3.2%;民間投資占比由2015年的64.2%下降為2016年的61.2%,下降了3個百分點。今年1-7月,民間投資占比進一步下降到60.7%。總的看,中小企業發展問題已成為經濟轉型升級與結構性改革的突出矛盾。

1.促進中小企業發展的關鍵是營造公平競爭的市場環境。客觀地看,我國中小企業平均壽命短和民間投資的“雙下降”,既是產業結構調整帶來的“陣痛”,同時也反映了中小企業仍面臨著某些不平等競爭的市場環境。例如:儘管國家從政策上規定了民營企業可以進入法律未禁止的領域,但許多領域投資准入仍實行嚴格的前置審批和“牌照管制”;教育、醫療、文化等服務業領域,仍保持著一定的行政審批和行政管制;一些領域儘管實行了投資備案制,但實際上仍是變相審批。由此,使中小企業發展面臨的制度性交易成本難以真正降下來。

2.為中小企業發展提供公平競爭的市場環境是市場監管的重要職能。深化簡政放權,儘管說進一步減少行政審批很重要,但更重要的是通過市場監管變革,為中小企業發展提供公平競爭的市場環境。例如,通過強化事中事後的有效監管,有條件全面實施企業自主登記制度,從而形成與經濟大國相適應的商事制度的基本框架;有條件取消企業一般投資專案備案制,全面推行法人承諾制等。

從國際經驗看,促進中小企業發展是現代市場經濟條件下政府的重要職責。最近,我國對2003年實施的《中小企業促進法》進行了修訂。從改革的實踐看,促進中小企業發展相關政策的落實,涉及眾多的部門,如果沒有一個政府部門牽頭推進落實,中小企業發展很難取得預期效果。適應中小企業發展對公平競爭市場環境的現實需求,建議在市場監管部門組建國家中小企業發展促進機構,主要職能是依據《中小企業促進法》,制定和實施改善營商環境的監管規則,形成並維護中小企業發展的公平競爭市場環境。

二、把形成新經濟公平競爭的市場環境作為市場監管的重要任務

在我國經濟轉型升級進程中,新經濟是新舊動能轉換的重要因素。近些年來,我國新經濟快速發展。估計到2020年新經濟占比將達到40%左右;2025年達到50%左右。適應新經濟發展趨勢,既要有規範化的監管,實現公平競爭和防範風險;也要避免用“舊制度管理新經濟”,加快探索市場監管理念、模式、技術、手段的創新。

1.市場監管滯後於新經濟發展。總的看,面對新經濟跨界競爭、網路效應、平臺模式等新特徵,“不會監管、不能監管”的矛盾逐步突出。例如,當前評定壟斷的標準主要是以往的市場佔有率。現實情況是,2016年有一家大電商企業在B2B平臺的佔有率為43%,第二名佔有率僅為7.5%。這是不是壟斷,目前有爭議。當前的新經濟發展模式中,一些企業如華為,已開始建立開放式的產業生態和產業平臺,中小型創業創新企業可以在這個平臺上孵化、發展。因此,市場份額是不是界定新經濟壟斷的有效指標,如何判定壟斷和不正當競爭,還需要研究探索。再例如,在傳統的監管手段和方式下,監管部門很難及時瞭解新經濟的業務流程、業務形態和盈利模式,很難準確識別並把握其風險點。當前,市場監管方式變革滯後於新經濟發展的矛盾比較突出。這不僅影響到市場的公平競爭,容易形成新的經濟風險,而且對新經濟發展也會帶來多方面隱患。

2.儘快建立科學、靈活、有效的新經濟監管體制。新經濟能夠帶來創新,能夠提升經濟運行效率,但新經濟的發展不能建立在排擠競爭者的基礎上,不能以擠壓中小企業發展空間為代價,不能加大經濟社會風險。這就需要加快建立與新經濟發展相適應的市場監管體制。例如,堅持“包容審慎”的原則,不要輕易給新業態、新模式貼上壟斷的標籤,要給創新留出一定的時間和空間;積極探索新的監管方式。比如,對平臺經濟的監管,要加快探索構建“政府監管平臺、平臺監管個體”的監管新格局;充分利用大資料進行監管,儘快構建“用資料說話、用資料決策、用資料管理、用資料創新”的市場監管新體制。

3.明確把新經濟監管作為市場監管部門的重要職責。經濟轉型升級是一個動態過程,市場監管也應該是一個動態的過程。對新經濟的監管既需要各個部門的協同配合,也需要市場監管機構來牽頭主抓。建議在市場監管部門成立專門的新經濟監管機構,動態跟蹤新業態,根據情況提出並試行新經濟的監管條例,以適應新經濟發展需求實行科學有效的市場監管。

三、把反行政壟斷作為市場監管變革的重大任務

當前,我國經濟轉型升級的趨勢明顯,服務業逐步成為支撐經濟增長的主導產業。今年上半年,我國服務業占GDP的比重已經達到54.1%。從發展趨勢看,無論是產業結構升級,還是消費結構升級,都依賴於服務業市場開放。問題在於,服務業市場開放與服務業發展面臨著比較突出的行政壟斷或行政管制。適應我國經濟轉型與市場化改革的客觀需求,需要把反行政壟斷作為市場監管變革的重要任務。

1.適應服務業市場開放建立行政壟斷審查機制。多年來服務業領域難以對社會資本放開,關鍵問題在於服務業領域的行政壟斷沒有真正被納入到反壟斷的範圍。隨著服務業市場的發展,建立服務業領域反行政壟斷的審查機制、推進反行政壟斷,對於促進和保障服務業市場開放與發展至關重要。這就需要對國有壟斷行業、城市公用事業、公共服務領域等相關行業監管內容進行清理、修改,廢除各類導致行政壟斷的行政法規;實行服務業領域市場准入的負面清單管理,並不斷減少負面清單長度。

2.將反行政壟斷納入市場監管範疇。當前,我國尚未將反行政壟斷納入《反壟斷法》,建議儘快改變這一現狀,在《反壟斷法》中修改增加反行政壟斷的內容。按照十八屆三中全會的要求,要實行以政企分開、政資分開、特許經營、市場監管為主要內容的改革,根據不同行業的特點形成不同的反行政壟斷措施,在放開競爭性業務、推進公共資源配置市場化方面取得重要突破。

3.以完善服務業市場監管標準體系為重點,推動市場監管標準與國際接軌。適應我國服務業發展與服務貿易市場開放的大趨勢,需要儘快把服務業領域的反行政壟斷作為市場監管機構的重要職責,加快建立與國際接軌的監管標準:在生活性服務業領域,重點加快健康、教育、文化、電信等監管標準建設;在生產性服務業領域,重點加快互聯網金融、電子商務、研發、設計等監管標準建設。

四、把儘快建立統一的反壟斷體制作為市場監管變革的重要舉措

從現實情況看,無論是傳統經濟領域,還是新經濟領域,都面臨著不同程度的市場壟斷和不正當競爭的挑戰。突出的問題是,由於反壟斷職能分散在不同機構,反壟斷缺少統籌協調,實際效果並不理想。為此,完善公平競爭的市場環境,重在建立統一的反壟斷體制。

1.統一反壟斷職能。從經濟轉型升級的大趨勢看,實現傳統經濟與新經濟的公平競爭需要把新經濟納入市場監管的範疇;從經濟全球化的大趨勢看,實現內外資公平競爭,需要將內資與外資的反壟斷統一起來。現實情況是,反壟斷職能分散在幾個不同部委,儘管分工各有側重,但由於幾家反壟斷機構調查及處罰難以統一協調,使反壟斷的效果大打折扣。就是說,統一反壟斷職能已成為市場監管改革的當務之急。

2.實行統一的反壟斷體制。加強反壟斷的統籌協調,需要儘快建立統一的反壟斷體制,全面提升反壟斷的公平性、有效性,為各類市場主體營造一個公平競爭的市場環境。例如:對不同所有制的企業實行統一的市場監管標準和監管規則,實質性增強反壟斷的有效性;與國際接軌,儘快建立既適用於內資又適用於外資、法治化、規範化的反壟斷體制。

3.建立統一的反壟斷機構。從我國經濟轉型升級的趨勢和需求看,建議儘快整合分散在不同機構的反壟斷職能,並作為市場監管機構的重要職責。應當說,解決這個問題的總體條件比較成熟,不宜再拖。

以優化營商環境為目標,以完善公平競爭市場環境為重點的市場監管變革,既涉及監管職能的調整,也涉及監管理念的變革,還涉及深層次的監管權力結構調整。縱深推進簡政放權,重要的是加快推進市場監管的轉型與變革,為形成法治化、國際化、便利化的營商環境提供重要保障。

(文章來源:中國產業資訊研究網)

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