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尉健行逝世 曾簽閱中央巡視制度

原標題:尉健行逝世 曾簽閱中央巡視制度

原中共中央政治局常委、中央書記處書記、中央紀委書記尉健行, 於8月7日在北京逝世。 從上世紀九十年代發展至今, 巡視工作的制度框架逐步形成, 巡視領域不斷拓展, 監督力度不斷加大。 陳良宇、侯伍傑等一些高級官員腐敗案發, 最初的線索來源都與巡視工作有關。 2013年的第一輪巡視已經結束, 發現有價值的問題線索比過去增加5倍。

2014年1月14日, 《檢查日報》詳細報導了巡視工作制度的建立和改革過程,

據親歷者回憶, 中央巡視制度構想之初, 就曾報尉健行同志簽閱。 詳細報導如下:

巡視·18年歷程

巡視制度從啟動那天開始, 已經走過18年的歷程。 通過對這18年歷程的梳理, 我們不難發現:出於更好發揮巡視作用的初衷, 巡視制度經歷了制度設計上的調整、組織機構上的變遷、工作方式上的變革等。 但有一個方向始終不移——發現問題;有一個作用始終不移——形成震懾。

隨著巡視制度的進一步完善, 覆蓋面進一步加大, 今後巡視制度在反腐敗鬥爭中將發揮出越來越重要的作用。

巡視制度啟動

為進一步健全黨內監督機制, 充分發揮中央紀委對省(部)級領導班子及其成員的監督職能, 經中央批准, 1996年1月, 中央紀委第六次全會作出“中央紀律檢查委員會根據工作需要, 選派部級幹部到地方和部門巡視”的部署。

1996年4月至1998年8月, 中央紀委先後派出7批巡視組, 對18個省(區)和部委進行了巡視。

2000年, 黨中央決定由中央紀委和中央組織部聯合成立巡視辦公室, 派出巡視組, 對省級黨政領導班子特別是主要負責人的工作情況進行監督檢查。 2001年5月至2003年3月, 中央紀委、中央組織部巡視組對8個省(區)進行了巡視。

寫入黨內法規

2002年11月, 黨的十六大作出了“改革和完善黨的紀律檢查體制, 建立和完善巡視制度”的重大決策。

2003年12月, 中共中央頒佈了《中國共產黨黨內監督條例(試行)》, 以黨內法規的形式對巡視工作作出了明確規定的同時, 中央批准設立巡視工作辦公室, 作為中央紀委、中央組織部巡視工作聯席會議的日常辦事機構。

1996年至2003年的摸索運行階段, 巡視制度的主要職能便是發現和反映腐敗線索, 為辦案提供服務。

更名為“中央巡視組

2003年8月, “中央紀委、中央組織部”巡視組正式成立, 設立5個巡視組, 標誌著巡視工作進入正式運作階段。

2003年至2004年, 各省(區、市)和新疆生產建設兵團黨委也先後組建黨委巡視組和巡視工作辦公室,

作為省級巡視工作機構, 負責對所轄市(地、州、盟)、省直部門、縣(市、區、旗)、國有企業和高校進行巡視。

2009年12月, “中央紀委、中央組織部巡視組”更名為“中央巡視組。 ”

重心調整 線索激增

2009年7月, 中共中央印發《中國共產黨巡視工作條例(試行)》, 初步實現巡視監督的制度化。

2010年期間, 中央先後出臺《中央巡視工作領導小組工作規則》、《中央巡視工作領導小組辦公室工作規則》、《中央巡視組工作規則(試行)》以及《關於被巡視地區、單位配合中央巡視組開展巡視工作的暫行規定》四個法規檔, 進一步規範了巡視工作, 巡視工作走向了制度化、規範化、科學化的軌道。

2013年5月, 王岐山在2013年中央巡視工作動員暨培訓會議上提出巡視工作四個重點:

一是領導幹部是否存在權錢交易等違紀違法問題;

二是在貫徹落實八項規定方面是否存在問題;

三是是否存在違反黨的政治紀律問題;

四是是否存在選人用人上的不正之風和腐敗問題。

這意味著如今中央巡視組收縮巡視範圍, 重心從“相對全面”的工作內容回歸本職工作“發現和反映違法違紀線索”。 發現問題形成震懾成為主要任務, 使得巡視工作重點回歸到了“找問題上”。

2013年期間, 中央著手進行巡視監督改革, 兩次派出巡視組, 發現並報告一批違法違紀線索問題, 形成強大的震懾作用。

北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水認為, 根據中央精神, 當前巡視監督要形成震懾, 必須實現全覆蓋;巡視監督要發揮威力,

必須實現長效化。 經過18年發展, 巡視監督的法治性更加突出, 巡視監督本身應按法治的思維和方式運行, 納入法治監管的範圍。

巡視•10年變化

巡視制度法制化、制度化過程中, 有過兩次專門的黨內立法, 先是2004年《關於巡視工作的暫行規定》(以下簡稱《暫行規定》)頒佈, 後是沿用至今的2009年《中國共產黨巡視工作條例(試行)》(以下簡稱《巡視條例》)。 記者就此專訪了北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水。

制度變遷

記者:中央對巡視制度有過兩次專門黨內立法, 這兩次立法在巡視制度的設計上, 有過哪些重要調整?

莊德水:2004年中央紀委、中央組織部聯合發佈了《暫行規定》, 僅對中央紀委、中央組織部巡視組如何開展巡視工作作出規定, 沒有對省一級巡視工作提出要求。而2009年《巡視條例》除對中央巡視作出規定外,還對省一級如何開展巡視監督作出規定。這是最大的不同之處。

在工作任務方面,2009年《巡視條例》比《暫行規定》增加了對作風建設情況的巡視,其他基本一致。

在組織機構方面,《暫行規定》要求中央紀委和中央組織部建立巡視工作聯席會議制度,這種制度屬於臨時性的協調機制,其權威性、協調力以及影響力是有限的,在實踐中難以協調全國性的巡視工作。《巡視條例》則要求設立巡視工作領導小組,下設辦公室,如此,把巡視管理部門提升成為一個實體機構,確定了領導小組的地位,既可以保證人員力量,也可以發揮組織協調作用。

在工作方式方面,根據《暫行規定》,巡視組實行區域負責制,一個巡視組要負責多個省。如此,巡視工作量大,難以保證巡視效果,容易出現“巡而不視”現象。另外,巡視組的職能不是特別清楚,巡視組在巡視單位到底要發揮怎樣的作用、以什麼方式發揮作用沒有作出明確規定。而《巡視條例》明確規定巡視組不查辦案件,不干預巡視單位的正常工作。並且,規定巡視組可以採取走訪調研等形式開展巡視,這樣無疑豐富了巡視工作方式,提升了巡視工作的資訊來源。

在巡視組管理方面,《暫行規定》只原則性地提出巡視組及工作人員的任職條件和管理方式,沒有明確他們的權力和責任。《巡視條例》則對巡視組以及工作人員的權力和責任作出明確規定,提出相應的工作紀律要求和懲處方式。這無疑強化了巡視組的責任,保證了對巡視監督工作本身的再監督。

從調整情況來看,《巡視條例》是一個實踐的產物,建立在探索創新的基礎上,代表了當時巡視監督工作的最新實踐成果。隨著時間的推移,一些具體的巡視工作方式、職責規定等內容已不適應現實形勢,但其核心精神卻仍是適用的,其所主導的巡視方向是具有創見性的。

機構更名

記者:從中紀委、中組部巡視組,到中央巡視組,為何會有名稱的改變?中央巡視組這些年來的工作範圍、人員配備、工作方式等有過哪些變化?

莊德水:從巡視制度的發展產生歷史來看,巡視組最早由中央紀委和中央組織部聯合成立,故稱為中央紀委、中央組織部巡視組。中央巡視機構名稱變化發生在2009年,改名為“中央巡視組”。名稱的變化體現了兩個方面的意義:一是巡視組的地位正在提升,即巡視監督不是代表中央紀委和中央組織部,而是代表党的最高領導機關來行使監督權,這大大強化了巡視監督的權威性;二是有利於巡視監督工作的深入開展,巡視已成為一項黨內監督事務,所有的部門和單位都必須服從於並全力支援巡視監督,為巡視工作提供各種資源保障,這樣可以保證巡視監督的有效性。

個人覺得,近四年來,中央巡視組的工作範圍、人員配備、工作方式一直沒有發生大的變化,基本限定在《巡視條例》的制度範圍內。沒有發生大的變化並不是代表巡視監督停滯不前了,巡視監督一直採取“適應性”的發展策略,與當前反腐倡廉建設工作要求和任務相適應,不斷調整巡視監督工作方式,著力提升巡視監督效果。

大的變化主要發生在2013年,變化內容包括巡視職能、組織機構和工作方式。

工作方式調整

記者:近一年來,中央巡視組的工作重心有所調整,巡視範圍的收縮與巡視組長庫的建立受到了認可。在下一步的修訂巡視工作條例工作中,是否應當考慮這些內容?

莊德水:根據現行的《巡視條例》,巡視監督的範圍顯得比較寬泛,特別是監督貫徹執行黨的路線方針政策和決議、決定情況的事務過於抽象,在具體操作過程中,巡視監督難以把握政策界限。諸如監督執行民主集中制情況、執行黨風廉政建設責任制和自身廉政勤政情況等事務應該屬於本級紀檢監察部門的職責和工作,容易產生職責衝突,並且讓巡視監督再監督一輪,等於監督資源的浪費,並不能起到應有的巡視作用。

當前,巡視監督重在“四個”方面,集中力量發現腐敗線索問題,形成震懾作用。這相當於改變了巡視監督的原有職能,強化了上級對下級的監督制約。發現問題是巡視工作的重要職能,是巡視工作深入開展的前提條件。

當前,巡視監督實行“一次一授權”,巡視組長不是固定的官帽子,而是一種職務工作。這一方面體現了對巡視組組長的充分信任,讓他可以依法依紀享有工作權力並順利開展工作;另一方面也體現了巡視工作具有任務性,要根據不同時期、不同單位的特點和要求,合理選配人員,制定巡視工作計畫,這對於提高巡視的針對性也是必要的。在以前,一些巡視組異化成了上級領導機關用來安排或安撫領導幹部的一種人事手段,沒有完全考慮到巡視工作所需的專業要求和能力要求,以致巡視員被視為一種榮譽稱號而非政治責任而存在著。下一階段,應建立巡視人員庫和專家庫,巡視組人員全部隨機抽取,抽取之前所有資訊予以保密。

下一階段,必須在新的制度規定中重新明確巡視監督的職能定位,界定巡視監督的範圍,與此同時,對巡視組的組織構成和人員選拔作出新的規定,明確巡視人員的權力與責任。除此之外,為了保證巡視監督工作的長效性,還應對巡視工作方式內容進行修訂,明確定期巡視與不定期巡視的界限以及日常監督與巡視監督的界限。

巡視·異體監督效果明顯

上世紀90年代初,李永忠從四川省綿陽市紀委調到中央紀委研究室工作。80年代就系統研究過中國封建社會監察制度得與失的他,看到現行紀檢體制改革之艱難,以“不知道天高地厚”的勇氣,向時任中紀委領導曹慶澤同志寫信,提出借鑒古代設立監察區和巡視制度的做法。此信引起曹慶澤同志的重視並報尉健行同志簽閱。因與“巡視制度”的這段特殊緣由,李永忠接受了本報記者專訪。

同級監督難以發揮作用

記者:您在地方紀委工作了十多年,實踐中發現了什麼問題?

李永忠:1978年十一屆三中全會後,我所在部隊的政委找我談話,說我敢說敢幹,適合搞紀檢。於是我在紀檢戰線一干就幹了34年。20世紀80年代末,我發表過一篇《頂得住與站不住》的文章,概括了紀檢體制的悲哀:“看得見的管不著,管得著的看不見;頂得住的站不住,站得住的頂不住;幹得好的上不去,上得去的幹不好。”

黨的十二大政治報告,要求紀委對同級黨委進行監督,但現實中太難。1993年,時任河北省紀委書記劉善祥發現了時任河北省委書記秘書李真的貪腐線索。立案查處時,劉善祥與省委書記發生衝突,結果被安排“病休”,不得不離開工作崗位。

改革開放以來,幾乎沒有一個黨政主要領導的腐敗問題是由同級紀委書記監督揭發出來的,這不是紀委書記才幹上的無能,而是體制上的“不能作為”。在實踐中,我逐漸意識到同體監督和異體監督質的區別。

記者:您到中紀委研究室工作後,考察古代監察制度,希望有所借鑒,您發現了什麼?

李永忠:我發現“巡視”制度在我國有數千年的歷史。最早是從西周開始的,周天子巡查四方,是一種象徵性的“巡視”。秦始皇時期,才有了真正意義上的巡視。而秦始皇自己,當起了中國第一個中央巡視組組長。包括巡視制度在內的封建社會監察制度,是中國郡縣制能持續兩千多年的關鍵,是中國乃至人類歷史上最偉大的政治體制改革——皇帝擁有立法權(王言即王法),丞相、郡守、縣令擁有執行權,監察官和監郡、監縣禦史擁有監督權。秦始皇稱帝十一年,共巡視地方五次,最後死在了巡視路上。此後,巡視成為一種定制,每個朝代都會派專員巡視,漢武帝、康熙、乾隆都曾親自巡視。漢武帝時期發現,負責監郡、監縣的監察官歸丞相和行政機關領導的制度有問題,致使禦史和監督官起不到應有的監督作用。於是,雄才大略的漢武帝把全國分為十三部監察區,設置十三個部刺史。部刺史年俸僅600石,不及年俸2000石郡守的三分之一,但由於直接歸御史大夫甚至漢武帝直接領導,能“以小治大,內外相惟”。漢武帝用十三個監察小官,便對全國的地方長官實現了有效監督。

得益于異體監督

記者:1996年巡視制度開始運行至今,您都在中紀委工作,見證了這一制度的實踐效果。請問您的近距離發現是什麼?

李永忠:還是原來的人馬,抽調到巡視組以後,監督效果卻明顯的好。隨著工作的深入,能聽到看到,回京敢說的也越來越多,問題也就相繼暴露出來了。正是巡視制度的相對獨立性,才逐步放大了監督權的威懾力。這就是異體監督的力量。

中央巡視制度的有力有效,得益于比較完全的“異體監督”,中央巡視組組長不受被巡視地區和單位的黨委政府領導。監督者與被監督者是分立的,沒有隸屬關係,所以能夠發現問題,並敢於反映問題,這是一種比較完全的異體監督。

但是,對派駐機構的“統一管理”,雖然從2004年以後,實現了由上一級紀委統一管理,直接領導,但是紀檢組長仍是同級黨組成員,歸同級黨組領導。而且,派駐機構的福利、待遇、工資乃至人事安排,都由同級黨組負責。屁股決定腦袋,這就削弱了派駐機構的異體監督功能,發揮的作用遠低於巡視制度。這不是能力和水準的差距,而是“異體監督”和“半同體、半異體監督”兩種體制的差距。

體制改革的先遣隊

記者:您的一些文章中提到,建立巡視制度,更大的價值在於發現體制上的問題,可以推動體制改革。

李永忠:鄧小平說過,必須改革党和國家領導制度,必須改革權力結構,必須解決“權力過分集中”的“總病根”。反腐能否在治本上取得突破,取決於權力結構的改革。令人欣慰的是,最高領導層現在也逐步意識到“權力過分集中”,既是我們主要問題的“總病根”,也是蘇共亡黨的兩大根本原因之一。現正在逐步改革用人體制和權力結構。建立巡視制度,就是變同體監督為異體監督,已經取得效果。在我們的紀檢系統,三十多年來推動了兩個支點往前推移,一個是巡視(異體監督),一個是派出機構的統一管理。

巡視工作,重“視”而非重“巡”。重要的是通過巡,到底看到了多少真東西,聽到了多少真情況,解決了多少真問題。我認為最重要的是,巡視工作的重點,不僅是在技術層面發現問題、披露個案,而且應努力發現紀檢體制和幹部人事制度層面上的主要弊端,用制度化的成果推進整個體制改革,健全和完善黨的紀檢體制和幹部人事制度,這才是巡視制度最應該發揮的主要功效。因此,巡視組是紀檢體制改革和幹部人事制度改革的先遣隊,而非單打獨鬥的孤軍作戰。(《檢察日報》王麗麗文)

沒有對省一級巡視工作提出要求。而2009年《巡視條例》除對中央巡視作出規定外,還對省一級如何開展巡視監督作出規定。這是最大的不同之處。

在工作任務方面,2009年《巡視條例》比《暫行規定》增加了對作風建設情況的巡視,其他基本一致。

在組織機構方面,《暫行規定》要求中央紀委和中央組織部建立巡視工作聯席會議制度,這種制度屬於臨時性的協調機制,其權威性、協調力以及影響力是有限的,在實踐中難以協調全國性的巡視工作。《巡視條例》則要求設立巡視工作領導小組,下設辦公室,如此,把巡視管理部門提升成為一個實體機構,確定了領導小組的地位,既可以保證人員力量,也可以發揮組織協調作用。

在工作方式方面,根據《暫行規定》,巡視組實行區域負責制,一個巡視組要負責多個省。如此,巡視工作量大,難以保證巡視效果,容易出現“巡而不視”現象。另外,巡視組的職能不是特別清楚,巡視組在巡視單位到底要發揮怎樣的作用、以什麼方式發揮作用沒有作出明確規定。而《巡視條例》明確規定巡視組不查辦案件,不干預巡視單位的正常工作。並且,規定巡視組可以採取走訪調研等形式開展巡視,這樣無疑豐富了巡視工作方式,提升了巡視工作的資訊來源。

在巡視組管理方面,《暫行規定》只原則性地提出巡視組及工作人員的任職條件和管理方式,沒有明確他們的權力和責任。《巡視條例》則對巡視組以及工作人員的權力和責任作出明確規定,提出相應的工作紀律要求和懲處方式。這無疑強化了巡視組的責任,保證了對巡視監督工作本身的再監督。

從調整情況來看,《巡視條例》是一個實踐的產物,建立在探索創新的基礎上,代表了當時巡視監督工作的最新實踐成果。隨著時間的推移,一些具體的巡視工作方式、職責規定等內容已不適應現實形勢,但其核心精神卻仍是適用的,其所主導的巡視方向是具有創見性的。

機構更名

記者:從中紀委、中組部巡視組,到中央巡視組,為何會有名稱的改變?中央巡視組這些年來的工作範圍、人員配備、工作方式等有過哪些變化?

莊德水:從巡視制度的發展產生歷史來看,巡視組最早由中央紀委和中央組織部聯合成立,故稱為中央紀委、中央組織部巡視組。中央巡視機構名稱變化發生在2009年,改名為“中央巡視組”。名稱的變化體現了兩個方面的意義:一是巡視組的地位正在提升,即巡視監督不是代表中央紀委和中央組織部,而是代表党的最高領導機關來行使監督權,這大大強化了巡視監督的權威性;二是有利於巡視監督工作的深入開展,巡視已成為一項黨內監督事務,所有的部門和單位都必須服從於並全力支援巡視監督,為巡視工作提供各種資源保障,這樣可以保證巡視監督的有效性。

個人覺得,近四年來,中央巡視組的工作範圍、人員配備、工作方式一直沒有發生大的變化,基本限定在《巡視條例》的制度範圍內。沒有發生大的變化並不是代表巡視監督停滯不前了,巡視監督一直採取“適應性”的發展策略,與當前反腐倡廉建設工作要求和任務相適應,不斷調整巡視監督工作方式,著力提升巡視監督效果。

大的變化主要發生在2013年,變化內容包括巡視職能、組織機構和工作方式。

工作方式調整

記者:近一年來,中央巡視組的工作重心有所調整,巡視範圍的收縮與巡視組長庫的建立受到了認可。在下一步的修訂巡視工作條例工作中,是否應當考慮這些內容?

莊德水:根據現行的《巡視條例》,巡視監督的範圍顯得比較寬泛,特別是監督貫徹執行黨的路線方針政策和決議、決定情況的事務過於抽象,在具體操作過程中,巡視監督難以把握政策界限。諸如監督執行民主集中制情況、執行黨風廉政建設責任制和自身廉政勤政情況等事務應該屬於本級紀檢監察部門的職責和工作,容易產生職責衝突,並且讓巡視監督再監督一輪,等於監督資源的浪費,並不能起到應有的巡視作用。

當前,巡視監督重在“四個”方面,集中力量發現腐敗線索問題,形成震懾作用。這相當於改變了巡視監督的原有職能,強化了上級對下級的監督制約。發現問題是巡視工作的重要職能,是巡視工作深入開展的前提條件。

當前,巡視監督實行“一次一授權”,巡視組長不是固定的官帽子,而是一種職務工作。這一方面體現了對巡視組組長的充分信任,讓他可以依法依紀享有工作權力並順利開展工作;另一方面也體現了巡視工作具有任務性,要根據不同時期、不同單位的特點和要求,合理選配人員,制定巡視工作計畫,這對於提高巡視的針對性也是必要的。在以前,一些巡視組異化成了上級領導機關用來安排或安撫領導幹部的一種人事手段,沒有完全考慮到巡視工作所需的專業要求和能力要求,以致巡視員被視為一種榮譽稱號而非政治責任而存在著。下一階段,應建立巡視人員庫和專家庫,巡視組人員全部隨機抽取,抽取之前所有資訊予以保密。

下一階段,必須在新的制度規定中重新明確巡視監督的職能定位,界定巡視監督的範圍,與此同時,對巡視組的組織構成和人員選拔作出新的規定,明確巡視人員的權力與責任。除此之外,為了保證巡視監督工作的長效性,還應對巡視工作方式內容進行修訂,明確定期巡視與不定期巡視的界限以及日常監督與巡視監督的界限。

巡視·異體監督效果明顯

上世紀90年代初,李永忠從四川省綿陽市紀委調到中央紀委研究室工作。80年代就系統研究過中國封建社會監察制度得與失的他,看到現行紀檢體制改革之艱難,以“不知道天高地厚”的勇氣,向時任中紀委領導曹慶澤同志寫信,提出借鑒古代設立監察區和巡視制度的做法。此信引起曹慶澤同志的重視並報尉健行同志簽閱。因與“巡視制度”的這段特殊緣由,李永忠接受了本報記者專訪。

同級監督難以發揮作用

記者:您在地方紀委工作了十多年,實踐中發現了什麼問題?

李永忠:1978年十一屆三中全會後,我所在部隊的政委找我談話,說我敢說敢幹,適合搞紀檢。於是我在紀檢戰線一干就幹了34年。20世紀80年代末,我發表過一篇《頂得住與站不住》的文章,概括了紀檢體制的悲哀:“看得見的管不著,管得著的看不見;頂得住的站不住,站得住的頂不住;幹得好的上不去,上得去的幹不好。”

黨的十二大政治報告,要求紀委對同級黨委進行監督,但現實中太難。1993年,時任河北省紀委書記劉善祥發現了時任河北省委書記秘書李真的貪腐線索。立案查處時,劉善祥與省委書記發生衝突,結果被安排“病休”,不得不離開工作崗位。

改革開放以來,幾乎沒有一個黨政主要領導的腐敗問題是由同級紀委書記監督揭發出來的,這不是紀委書記才幹上的無能,而是體制上的“不能作為”。在實踐中,我逐漸意識到同體監督和異體監督質的區別。

記者:您到中紀委研究室工作後,考察古代監察制度,希望有所借鑒,您發現了什麼?

李永忠:我發現“巡視”制度在我國有數千年的歷史。最早是從西周開始的,周天子巡查四方,是一種象徵性的“巡視”。秦始皇時期,才有了真正意義上的巡視。而秦始皇自己,當起了中國第一個中央巡視組組長。包括巡視制度在內的封建社會監察制度,是中國郡縣制能持續兩千多年的關鍵,是中國乃至人類歷史上最偉大的政治體制改革——皇帝擁有立法權(王言即王法),丞相、郡守、縣令擁有執行權,監察官和監郡、監縣禦史擁有監督權。秦始皇稱帝十一年,共巡視地方五次,最後死在了巡視路上。此後,巡視成為一種定制,每個朝代都會派專員巡視,漢武帝、康熙、乾隆都曾親自巡視。漢武帝時期發現,負責監郡、監縣的監察官歸丞相和行政機關領導的制度有問題,致使禦史和監督官起不到應有的監督作用。於是,雄才大略的漢武帝把全國分為十三部監察區,設置十三個部刺史。部刺史年俸僅600石,不及年俸2000石郡守的三分之一,但由於直接歸御史大夫甚至漢武帝直接領導,能“以小治大,內外相惟”。漢武帝用十三個監察小官,便對全國的地方長官實現了有效監督。

得益于異體監督

記者:1996年巡視制度開始運行至今,您都在中紀委工作,見證了這一制度的實踐效果。請問您的近距離發現是什麼?

李永忠:還是原來的人馬,抽調到巡視組以後,監督效果卻明顯的好。隨著工作的深入,能聽到看到,回京敢說的也越來越多,問題也就相繼暴露出來了。正是巡視制度的相對獨立性,才逐步放大了監督權的威懾力。這就是異體監督的力量。

中央巡視制度的有力有效,得益于比較完全的“異體監督”,中央巡視組組長不受被巡視地區和單位的黨委政府領導。監督者與被監督者是分立的,沒有隸屬關係,所以能夠發現問題,並敢於反映問題,這是一種比較完全的異體監督。

但是,對派駐機構的“統一管理”,雖然從2004年以後,實現了由上一級紀委統一管理,直接領導,但是紀檢組長仍是同級黨組成員,歸同級黨組領導。而且,派駐機構的福利、待遇、工資乃至人事安排,都由同級黨組負責。屁股決定腦袋,這就削弱了派駐機構的異體監督功能,發揮的作用遠低於巡視制度。這不是能力和水準的差距,而是“異體監督”和“半同體、半異體監督”兩種體制的差距。

體制改革的先遣隊

記者:您的一些文章中提到,建立巡視制度,更大的價值在於發現體制上的問題,可以推動體制改革。

李永忠:鄧小平說過,必須改革党和國家領導制度,必須改革權力結構,必須解決“權力過分集中”的“總病根”。反腐能否在治本上取得突破,取決於權力結構的改革。令人欣慰的是,最高領導層現在也逐步意識到“權力過分集中”,既是我們主要問題的“總病根”,也是蘇共亡黨的兩大根本原因之一。現正在逐步改革用人體制和權力結構。建立巡視制度,就是變同體監督為異體監督,已經取得效果。在我們的紀檢系統,三十多年來推動了兩個支點往前推移,一個是巡視(異體監督),一個是派出機構的統一管理。

巡視工作,重“視”而非重“巡”。重要的是通過巡,到底看到了多少真東西,聽到了多少真情況,解決了多少真問題。我認為最重要的是,巡視工作的重點,不僅是在技術層面發現問題、披露個案,而且應努力發現紀檢體制和幹部人事制度層面上的主要弊端,用制度化的成果推進整個體制改革,健全和完善黨的紀檢體制和幹部人事制度,這才是巡視制度最應該發揮的主要功效。因此,巡視組是紀檢體制改革和幹部人事制度改革的先遣隊,而非單打獨鬥的孤軍作戰。(《檢察日報》王麗麗文)

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